“政府购买服务视角下事业单位改革的新思路”-潍坊信息港

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林闽钢王刚

[摘要]事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。从政府购买服务的角度来看，事业单位改革面临着许多问题。通过政府购买服务推进事业单位改革的新思路，可以找到政府向事业单位购买服务的突破口:推进事业单位独立法人改革；探索政府从事业单位购买服务的手段；与政府、其他服务机构建立伙伴关系。

[关键词]事业单位政府购买服务的开放合作购买

[中图分类编号] d63 [文献识别码] a

20世纪70年代以来，西方发达国家掀起了旨在降低政府价格、提高公共服务效率和质量的“新公共管理”运动，公共服务供给从单中心走向多中心，政府作用从“自生产服务者”调整为“服务购买者”，更加灵活。 [1]政府购买服务将成为公共服务供给的首要途径和政府改革的首要工具。

然后，20世纪80年代，中国也开始了公共服务行业的重要改革——事业单位的改革。从1985年开始对科技、卫生、教育、文化等事业单位实行放权后，到1993年实行政事分离，推进事业单位市场化、社会化，2007年推进事业单位分类改革，更于年3月发表了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》纵观30年来的事业单位改革，我国以前传入的计划事业单位及其管理体制并没有发生根本的转变。对此，政府采购服务在公共服务行业发展迅速，可以通过政府购买公共服务的手段，促使事业单位加快改革，将政府采购服务与事业单位改革相结合，实现“养人”向“养事”的转变，事业单位改革可以探索。

一、事业单位市场化、社会化和分类改革构想

(一)事业单位市场化改革构想；

事业单位市场化改革最初是1978年《人民日报》等首都八家公司联名向国家财政部报告，要求实施“事业单位公司化管理”。市场化改革的第一个拷贝是国家赋予事业单位“放权让利”，转变事业单位经营机制，督促事业单位面向市场提供服务，并且国家鼓励部分事业单位实行自收自支、公司化管理，通过市场完全获取资源。通过将部分事业单位转为公司，以及允许各种所有制经济组织进入本来属于政府福利政策行业的公用事业，采用商业化运营方法生产经营事业产品和服务。 2

事业单位市场化改革思路的第一个副本:一是通过研究如何将市场机制引入事业单位的运营体制，使福利性、公益性的事业活动转化为经营性的产业活动，改变以前传入事业体制的国家承担、以行政化方式提供事业服务的方式；二是运用经济激励、行政推进、公司化管理等手段，以事业单位进入市场为市场主体，使事业单位进入社会、进入市场，实行政事分离，成为独立的市场主体。三是建立政事分离、责任确定、多元制约、管理科学的现代事业制度，改变以前传入事业单位的体制机制，适应市场化和产业化的需要。

(二)事业单位社会化改革构想

社会化、民间化、非营利组织化被认为是20世纪90年代末期事业单位改革的另一个重要构想。主张以成思危、赵立波、郑国安等为代表，借鉴国外普遍通行的非营利组织体制和运行机制，提出我国事业单位的社会化改革构想。 3

事业单位社会化改革思路的第一个副本:一是事业单位和政府，分别为社会提供公共服务，弥补政府职能的不足；二是整合政府资助、民间捐款和受益者支付等各方面的资源，弥补政府财政的不足，调动民间积极性；三是，事业单位以非营利组织形式依法享受国家政策优惠四是吸收和聘用志愿者提供公益服务，未来我国事业单位也必须具备志愿服务特点五是通过立法确定事业单位的法律地位，依赖政府六是建立科学的管理体制和机制，实行科学管理。 [4]事业单位实现社会化的首要标志是社会力量成为举办公共事业的主体，非营利组织收入首要来自社会，众多志愿者在非营利组织中从事，非营利组织成为公共服务的首要创新源泉。

(三)事业单位分类改革构想

长期以来，事业单位存在类型多、情况多、复杂的现实情况，在改革中面临着机构分类、管理体制等共性、基础性问题。事业单位分类改革对以上问题具有对比性和可操作性，因此成为当前改革的首要思路。

事业单位在融资和收费两个立场上实施分类改革:一是政府负责收费的事业单位可以直接转为公共非营利组织(基础性公共服务)；二是政府和个人共同承担支付的事业单位可以直接转为公共非营利组织(选择性公共服务)；三是事业单位。 [5]将现有事业单位按社会职能分为承担行政职能(将行政职能转为行政机构)、从事生产经营活动(转为公司)、从事公益服务(按事业单位序列保存、强化公益属性)三大类。根据职责、服务对象和资源配置方法等情况，将从事公益服务的事业单位进一步细分为两类:承担义务教育、基础性科学研究、公共文化、公共卫生以及基层基本医疗服务等基本公益服务，不得从市场上配置资源，或者经常承担高等教育、非营利医疗等公益服务，部分市场配置资源的，可分为公益两类。 6

“政府购买服务视角下事业单位改革的新思路”

从上述诸多事业单位改革思路看，事业单位市场化和社会化存在着脱离国情、忽视事业单位特殊性等问题，导致过度市场化、社会化。目前主导的事业单位分类改革思路是，各种性质的单位按公益一二三等分类划分得过于笼统，没有考虑各行业各单位之间的差别，配套政策无法落实。而且，长期以来事业单位也是“铁饭碗”，事业单位自身改革的原动力不足是首要原因。

近年来，为了突破我国事业单位改革的困境，政府从购买服务的角度提出的事业单位改革构想开始受到关注。目前，事业单位扮演着公共服务“免费”的提供者和生产组织者的双重角色。打破这种双重作用，提供与公共服务生产分离的立场，政府机关及其举办的事业单位在公共服务过程中形成了服务提供者与服务生产者的关系。政府机关的责任是向社会提供公共服务，事业单位的责任是组织生产公共服务，政府机关通过行政方法“保证公共服务得到提供”，事业单位通过技术和服务手段直接向社会提供公共服务。因此，在事业单位改革中，政府采购公共服务作为改革的新思路，是事业单位在身份重构过程中提高管理能力的比较有效的方法和载体。通过购买行为，引入竞争机制带来的压力，可能会成为事业单位自身改革的动力，迫使事业单位走上改革的道路。

“政府购买服务视角下事业单位改革的新思路”

二、政府采购服务与事业单位改革的适应性

事业单位是计划经济体制的产物，由于事业单位的功能定位，是介于政府和市场之间的社会组织，但与国外非营利组织有很大不同，具有鲜明的中国特色。

从政府购买服务的角度看，事业单位改革面临三大问题。一是不分政事，治理一体化。事业单位按照“整体社会”功能模式设计，由政府统一管理模式，事业单位功能定位不明确，政事不分，管理一体化。二是政府直接拨款生产，提供公益服务。这种直接支付“人定费”资金的方法最大的缺点是缺乏比较有效的激励机制，容易脱离事业单位服务的效率低下和公众的诉求。三是对政府的从属关系。政府集“管”与“办”于一体，不仅对公益事业单位的编制、经费、快速发展规划等方面进行宏观管理，还对公益事业单位的微观经营活动直接发号施令，使事业单位成为政府的附属机构。

政府购买服务作为一种新的政府管理工具，其本质是公共服务合同的外包，政府以与公司或社会组织签订承包合同的形式提供公共服务。政府采购服务是公共服务职能中的生产与提供分离，政府只负责服务的提供职能，以合同的形式将生产职能交给其他有资格的社会主体，根据这些社会组织的服务生产实绩收费提供。其核心理念和内在要求是生产与提供功能的分离、按合同绩效的支付和伙伴关系。这与政府购买服务的生产提供功能分离的内在要求、根据合同和绩效支付的供给方式，以及服务供给主体之间的伙伴关系和事业单位公共服务供给的生产提供功能的整合、人工成本下的直接支付方式、供给主体之间的从属关系等问题相协调。 (如图1所示)

第一，生产提供功能的分离不分政事，与管理一体化(生产提供功能一体化)一致。从政府购买服务的角度来说，公共服务供给的生产和提供功能的分离是其内在要求和前提条件，只有实现生产和提供功能的分离，才能形成合同及其伙伴关系。事业单位改革的最大问题是政府及其主管部门将公共服务的生产和提供集中在一起，公共服务的供给效率不高。因此，在这几点上两者是相符的。

第二，合同绩效的支付方式与“人定费”的直接预算资金相符。政府采购服务的核心是按合同绩效支付，与具有资质的公共服务生产机构签订相应合同，按合同履行和公共服务生产绩效支付，以确保公共服务生产的效率和质量。迄今为止传到事业单位的最大弊端是，用头脑和机构的“人定费”直接支出预算的方法。因此，政府购买服务的核心理念和内在要求与事业单位改革面临的“人定费”问题是相协调的。

第三，伙伴关系的形成与从属关系有很强的适应性。另一方面，政府购买服务，首先通过合同的形式和竞争的方法形成政府与事业单位、政府与社会组织、事业单位与社会组织之间的伙伴关系。另一方面，现有的事业单位管理体制形成了事业单位、社会组织对政府及其主管部门的从属关系。政府购买服务可以改变这种从属关系。因此，在这几点上两者也是相称的。

基于这一内在契合性，现有分类管理的事业单位改革可以向政府采购事业单位服务转移。政府从事业单位购买服务分离了公共服务的生产和提供功能，事业单位管理体制的政事和管理功能分离，政府和事业单位之间的从属关系发生变化，用购买的方法变革了“人定费”的直接资金支付方法，以事业单位的服务效率和质量为标准，进行了其监督管理和业绩评价

三、政府从事业单位购买服务的突破口

(一)重新定位:推进事业单位独立法人改革

从功能角度来说，公立服务机构的法人化有助于利用法人的独立性和自主性推进行政分权后的组织自治和绩效提高，克服官僚体制的各种弊端。 [6]根据各国公立服务机构独立法人改革的经验，实现独立法人地位的关键在于立法依据、赋予公共服务机构真正的自主权和独立性、转变政府部门的职能。

一是通过立法理顺政事关系，进一步深化管理分离改革。按照国际通行的分类标准，从设立的宗旨来看，事业单位从其举办的主体来看，事业单位主要由政府机关设立和举办，其资产从国有设立的依据来说，政府设立事业单位的法律依据应属于公法范畴。 [7]因此，我国的事业单位应当归第一部门(政府部门)，归公法人。在此基础上，深化事业单位的管理分离改革，将政府对公共服务的管理职能(管)与事业单位形成的出资人职能(管)分离，即公共服务的提供职能与生产职能分离。具体的管理分离方法和途径可以结合各地的改革实践进行多样性的探索创新

二是不断推进和探索多样性的适合国情的事业单位法人治理结构。在承认事业单位、政事关系多样化的基础上，在法人型事业单位建立以理事会为中心、不同于企业公司的法人管理机制的事业单位设立理事会、管理层、专业委员会和职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能

(二)转换方法:探索政府从事业单位购买服务的手段

目前政府从事业单位购买服务面临的困境是，一方面追求服务的效率和质量，另一方面必须考虑公益事业单位和政府依赖关系的事实。由于历史原因，公益事业单位与政府部门的依存关系短期内无法消除，即使进行管理分离改革也有很多关联。基于这样的现实，基于现有的竞争性购买、委托购买(非竞争性购买)和形式购买模式，在事业单位分类改革的前提下，保证服务的价格效率和流程公开透明的同时，合理兼顾依赖关系的购买模式，即开放合作购买(即 8

1 .政府从公益类事业单位购买公共服务:依靠相关内部的竞争性购买

对比公益这类事业单位无法挤入外部市场的完全从市场配置资源的特点，可以建立关系内部竞争性采购模式，培育内部竞争性市场进行内部竞争，处理关系带来的服务供给低效率和流程不透明的问题。通过一定的手续和机制设计，政府首先明确购买公共服务的项目，向该服务行业内部所有符合资质的公益事业单位招标，让符合条件的公益事业单位在独立的第三方监督下投标，然后由政府向中标人购买公共服务，签订购买合同

推进公益这种内部竞争性购买的关键是培育和形成这个公共服务行业的内部市场。完善事业单位内部竞争市场的关键是改变传统的集中配置方式，在事业单位内引入客户(服务对象)竞争机制，通过适当的分权缩小服务供给机构的规模，提高专业化程度，使公共服务分散多元化，自由选择其第一个方法，一个是政府主导，在事业单位之间导入政府购买。以合同的形式，促进事业单位之间为合同而竞争，优胜者进行服务生产和提供，二是建立事业单位内部的准市场关系。例如，通过“医疗券”、“教育券”等方法赋予服务对象自由选择服务的权利，在全国教育、医疗卫生行业建立内部市场，服务对象可以“用脚投票”，促进服务部门之间的竞争。三是事业单位之间的合作生产。对于特定的公共服务，为了提高服务质量，降低服务价格，需要不同的事业单位合作生产和提供。

“政府购买服务视角下事业单位改革的新思路”

2 .政府从公益二类事业单位购买公共服务:依赖相关外部竞争性购买

公益二类事业单位可以通过部分外部竞争市场进行资源配置的，应当建立相关外部竞争购买模式，与其他服务主体(社会组织)展开竞争。与关系内部竞争性购买模式不同，这种模式形成了外部竞争市场，通过公益事业单位与其他公共服务主体的竞争达到了公共服务比较有效供给的目的。政府根据公共服务诉求，明确购买的服务项目，对包括经营者和其他社会组织在内的所有合格公共服务主体进行公开招标，各服务提供主体之间进行公开公平的竞争，最终政府与中标人签订合同购买服务，对服务进行监督和业绩判断(图。

这种模式推行的关键是政府在依赖关系的公益事业单位和独立关系的社会组织的竞争中保持中立，即政府举办或控制的事业单位与独立的社会组织共同竞争时，前者由于政府的全部或控制的性质自然在政府购买公共服务的竞争中享有特征，其次，建立公共服务购买政府竞争中立的审查机制。设立公共服务购买政府竞争中立的咨询审查机构(委员会)，监督管理和审查政府购买公共服务过程中不公平的竞争行为。最后，采取措施放松或取消政府对公共服务供给的管制，引入民间力量，形成多种独立的竞争主体，使事业单位和社会组织在公平的公共服务市场环境中参与竞争。

(三)重构关系:建立事业单位与政府、其他服务机构的伙伴关系

1 .重建业务单位和政府间关系:伙伴

变革以前流传的事业单位和政府从属关系，在政事分离、治理分离、法人治理结构改革的过程中，重构政府和事业单位的关系。基于政府转变职能，政府摆脱事业单位微观事务(人事、财务、运营)管理，转向更宏观综合的服务政策制定、快速发展规划、财政支持以及绩效判断和监管，从以前流传的行政计划性直接干预调控的管理方法转向经济激励、法律规范间接管理

2 .重建事业单位与其他公共服务机构的关系:竞争关系

在以前流传下来的公共服务体系制度中，公益事业单位作为政府的公共服务功能被扩展，是政府体制内的组织(相关机构)，一般以“国家人”自居。非营利组织和公司是依法设立自我管理运营、自负盈亏的自我组织，是非正式的公共服务提供者，是政府体制外的组织，事业单位和非营利组织、公司形成了体制内和体制外的关系。政府购买服务的本质是使用竞争和合同的方法，鼓励和诱惑不同的公共服务提供机构参与竞争，从而提高服务的效率和质量。进行相应的制度安排和流程设计，降低准入门槛，实行公平准入，可以吸引和支持各类社会组织参与公共服务的供给。社会力量从事公共服务事业，应当在成立条件、资格确认、财政税收政策以及参与政府采购服务等方面，给予事业单位同等重视、参与公共服务提供的“国民待遇”，与事业单位公平竞争，形成公共服务供给的合作。并要树立事业单位、社会组织、公司等各自公共服务供给的“主人翁”意识，为国家和社会快速发展的共同目标的共同生产提供公共服务，进而迅速发展成建设性的伙伴关系。

“政府购买服务视角下事业单位改革的新思路”