“林尚立：构建简约高效的基层管理体制”

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党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》确定为“建立简约高效的基层管理体制”。 加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力基础。 ”。 在党的领导和国家管理中，基层是党和政府联系人民群众的纽带，是服务人民群众的平台。 基层管理水平直接关系到人民群众的生产生活，决定着党的政府社会基础和政府能力、国家管理的基础和水平。 习主席指出:“基层事业非常重要，基础不扎实，地动山摇。”“大家要重视基层事业。” 要做好基层工作，提高基层管理水平和服务能力，一是要依靠党的领导这个最大的制度特点，加强党的基层组织建设，发挥每个党的基层组织战斗堡垒的作用。 二是建立简单高效的基础管理体制，两者相辅相成，有机统一。 深化党和国家机构改革，推进国家管理体系和管理能力现代化，必须加强党的基层组织建设，改革和完善基层管理体制，使之更加精简、更加高效、更加便民。

加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力基础

基层政权是国家管理体系的基础，国家管理社会、服务民众主要由基层政权实现。 基层政权直接面对社会和民众，其组织结构和运行体系关系到公众参与、社会管理、公共服务和人民生活。 因此，推进国家管理体系现代化，提高国家管理能力，加强基层政权建设是基础，也是重要的。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，保证人民依法以各种方式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，是我国国家管理的重要形式，是国家管理体系和管理能力现代化的重要复制品。 基层政权是人民当家作主实践的重要制度平台和制度保障，我们党高度重视基层政权建设，保证人民当家作主，推进社会主义民主政治建设。 党的十八大以来，党中央发表了《关于加强城乡社区协商的意见》、《关于加强和完善城乡社区管理的意见》、《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》等一些加强基层政权建设的措施，这些措施为新时期中国基层政权的

根据宪法规定，我国基层政权在农村是指乡、民族乡、镇，在城市主要是指区及其派出机构的街道。 在基层人民群众中，我国实行基层群众自治，城乡基于居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织。 居民委员会和村民委员会不属于基层政权的范畴，但又是基层管理的重要基础力量，因此与基层政权的建设和运行有密切的关系。 除此之外，基础社会还有各种经济组织、集团组织、社会组织。 习总书记指出，“我们必须有坚强的基层政权”，把握基层政权组织、经济组织、自治组织、集团组织、社会组织快速发展变化的优势，加强领导和管理，各类基层组织按需设置、尽职尽责，有人 因此，加强基层政权建设，必须首先加强党的基层组织建设，全面加强党的基层组织建设，才能确保基层政权有坚强的干部队伍、严密的基层组织体系和有用的群众就业机制。

因此，在深化党和国家机构改革中，基层管理体制改革要以实现党政群统一、加强对党的基层工作的全面领导为出发点，以更好、更有效地服务人民群众为着力点，反复优化协同效率，统一各类组织，

二、下调管理重点，使基层有物

我们国家大、人口多、地区差异明显，随着改革开放和经济社会的快速发展，基层政权在国家管理体系中的地位和作用越来越重要。 改革开放后，我国经济体制从计划经济转变为社会主义市场经济，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用，这深刻地改变了政府生产、服务社会的方式，其在基层的体现是:基层政权管理社会、服务人民群众的职责增加、任务增加； 年，习大大总书记在兰考县与一些农村干部座谈时，着重谈到:“乡村位于贯彻党的路线方针政策的基层，是我们党执政大楼的基础，在座的各位可以说是这个基础中的钢筋，座位不高但责任重大。” 这不仅表明了基层干部的重要性，也表明了加强基层管理的重要性。

但是，在实践中，现有的基层管理不适应基层社会快速发展的要求，一个重要表现是政府管理社会、服务民众的多项事务转移到了基层，而政府管理的重点却没有完全转移。 造成这种局面的原因首先有两个:一是体制惯性强，在政府长期依赖行政手段管理社会形成的体制惯性下，上级各职能部门十分重视手的职权，往往解放事务，不下放权力。 二是基层能力薄弱，长期以来人们把基层定位为政策执行者，但往往被赋予的任务和责任多，被赋予的管理权限和资源少，因此整体能力有限。 民政部近几年对全国乡镇基层政权和城市街道社区建设情况的调查表明，基层政权普遍面临的困难有:权力与责任不统一、事权大于职权、经费不足、财政运行困难、人员有限、干部能力不足等

为了改变目前的状况，全面增强基层政权的能力和水平，有必要改变现有体制的惯性，将治理的重点向下移动。 一是转变观念，充分认识基层管理在国家管理体系中的重要地位和作用，认识基层政权落实党和国家政策的基层，也是党联系和服务人民群众、管理社会的前沿，党和国家快速发展全球。 二是倾斜基层，习大大总书记在浙江就业时主张“事业应该倾斜基层”。 指出“要促进上层事业向基层倾斜，让上层出一部分力，分担基层事业。” 上级“赋予基层‘过河’的任务，同时切实指导其处理‘桥’、‘船’的问题，尽量在人力、物力、财力上向基层倾斜，为基层开展事业创造必要的条件”。 所以，要尽量把资源、服务、管理放在基层，确保基层有什么东西。 三是落实政策到位、在这几年全面深化改革中形成的加强基层政权能力建设的政策措施。

要使治理中心向下移动，不仅要移动，还必须接受它。 这就需要加强基层政权的能力建设:一是完善基层政权体制机制；二是确保基层政权享有人带物的权利。 这两面有机统一，体制机制不健全，不科学，人的财产再多也起不到应有的作用。 相反，不管人的财物送不到，体制如何变化，最终都会变成“无米之炊”。 因此，要建立简约高效的基层管理体制，这两个事业必须并得到推进，在相互促进中共同增强，“保证基层事件的基层处理、基层权力由基层、基层事件有人进行”。

三、基层政权机构的设置和人力资源的配置必须面向人民群众，符合基层事务的优势

在国家治理体系中，基层政权所起的作用具有两重性:一是作为国家治理体系的基础部分，是党的路线方针和国家政策落实到基层社会的执行主体，配合上级承担相应的职能，执行相关政策。 二是作为面向社会和人民群众的党和政府前端部门，是联系人民群众、提供公共服务、管理公共事务、维护社会秩序、保证社会和谐稳定的事业主体，需要密切联系群众、贴近社会实际、满足人民的诉求。 这种二重性是由基层政权的地位和使命带来的，但在实践中，经常陷入基层政权的机构设置是直接配合上级国家机构进行配置，还是面向人民群众，从基层实际进行配置的困境。 改革开放前，在计划经济体制下，基层政权的机构设置越来越多的上级部门，为了计划的执行和落实，其所形成的体制惯性至今未完全消除。 现实情况是，在社会主义市场经济条件下，社会生产和人民生活具有更强的自主性和越来越多的选择权，基层社会城乡之间、不同地区之间存在很大的差距，要治理这样的基层社会，就必须创造秩序，激发活力，服务保障和各方面都参与 这决定了基层政权不仅是上级的执行机关，更重要的是服务一方百姓、保障一方平安的基层管理主体。 因此，其机构设置不能简单照搬上级的设置模式，必须配合越来越多的基层实际情况和基层事务的优势进行配置。

第一，基层政权机构的设置和人力资源的配置要面向人民群众，符合基层事务的优势。 习总书记从在浙江省工作开始，就认为乡镇建设应从各地实际出发，因地制宜，迅速发展乡镇，处理基础体制问题。 习总书记特别强调要从推动基层经济社会快速发展的角度处理基层体制问题，真正搞活基层体制机制的运行，保证党和国家方针政策在基层得到比较有效的落实，因地制宜地治理基层社会，推动基层经济社会快速发展。

第二，根据实际需要，整合各方面力量，组织机构资源，优化机构设置。 一点行业中央和地方机构职能存在的“上下常规粗”问题，也存在于基层政权建设中，一点基层政府的习性是在对口的上级职能部门设立机构，而且上级职能部门为了方便，希望基层有直接对口的部门。 实践表明，这种机构的设立会影响基层治理的整体性和同性，还会带来编制的紧张、资源浪费和业务效率低下。 要改变这种局面，必须上下联动。 “上级要优化对基层的指导方法，允许‘一对多’，一个基层承担多个上级的任务。 也允许“多对一”，由基层不同机构向同一上级报告”。 并且，基层政权也要结合实际，整合相关职能设立综合性机构，科学定位各机构的功能属性和业务流程，拥抱平台，对接路径。

三是加强检查，健全监督体系，规范基层管理行为，防止权力被滥用。 基层政权建设要面向人民群众，根据群众和实际需要优化机构设置。 另外，要为人民群众监督政府提供比较有效的体制机构。 另外，要加强党内监督和国家机关监督，加强政府事务公开，让权力在阳光下运行。 只有健全监督体系，加强日常督促检查，基层政权才能健全基础管理体系，为民服务，为民办负责。

四是推进直接服务于民生的公用事业部门改革，为群众提供最大限度的便利

党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”、“建设人民满意的服务型政府”。 这一要求落实到基层管理体制改革中，一个重要任务是推进直接服务于民生的公共事务部门改革，改进服务方法，最大限度地便利群众。

基层政府承担的多项事务与人民群众的生产和生活密切相关。 改革开放以来，基层政府承担的公共服务、社会保障等方面的事务更多，多个基层政府部门有直接服务民生的职能和任务。 为了更好地服务民生，最大限度地便利人民群众，许多地方基层党委和政府改革体制机制，创新服务方法，创造“一站式”服务、“第一问责任制”等民间服务平台和服务机制，取得了良好效果。

但在实践中也发现，基层政府建设人民满意的服务型政府面临着各种体制机制的障碍。 例如，由于各部门之间协同整合有限，部门之间的新闻资源无法共享，形成了“新闻孤岛”，限制了各部门服务能力的提高，给人民群众到政府部门工作带来了诸多不便。 再者，地方公共事务管理中条块分割还很普遍，一些乡镇干部抱怨垂直管理部门“三多三少”:权力承担，责任较少。 行政执法多，为群众操心解决少的工作多，真心实意的帮助少，常常相互扯皮、阻挠，党和政府服务民生的一点好政策都拿不出来，一点也不好。

因此，建设人民满意的服务型政府，在全面深化基础管理体制改革、优化基础管理功能配置和机构设置的情况下，推进直接服务民生的公共事业部门改革，主要包括四个方面:一是统一机构创建资源，基础审批、服务、服务； 二是实行扁平化和网格管理，结合酒吧管理和区块管理；三是确定政策标准和业务流程，改进政务和新闻公开的体制机制，创新服务流程和服务方法；四是打破新闻壁垒，更加科学便捷

建立简约高效的基层管理体制，是全面加强党的领导，加强党的长时间执政能力建设的内在要求，也是推进国家管理体系和管理能力现代化的基础，与党的基层组织建设、人民当家作主的民主实践和基层管理的创新实践有机统一，牢牢抓住党的领导， 以为人民服务，不断满足人民群众对美好生活的追求为根本，着力协同高效优化管理体制，便利人民群众简化管理体制，着力基层管理加强管理体制，党的领导全面，体制机制简单，运行管理高效 (原文来源:经济日报作者:林尚立)

(责任:冯虎)